Seis puntos clave para revisar ¿qué es el presupuesto de la nación y por qué repercute directamente sobre el desempeño de la economía y sobre la población?
El Presidente Nicolás Maduro intenta tramitar el presupuesto de la nación del año 2017 por una vía alterna a la establecida en la Constitución de la República, que exige la presentación de ese instrumento a la Asamblea Nacional para su evaluación. Este hecho, que se suma a la confrontación que existe entre los poderes públicos desde enero pasado, enciende las alarmas sobre la manera como se hará el manejo fiscal de la nación en medio de la severa crisis económica que vive el país.
A continuación, seis puntos clave para revisar ¿qué es el presupuesto de la nación y por qué repercute directamente sobre el desempeño de la economía y sobre la población?
1.- Los recursos de todos
El presupuesto nacional se refiere a los gastos e ingresos estimados que tiene el Estado relativos a un año del calendario en particular. Busca establecer un razonable equilibrio entre los gastos y los ingresos, haciendo posible una evaluación de los efectos que ellos producirán sobre la economía. De esta manera describe Jorge Giordani, ex ministro de Planificación, la base conceptual del presupuesto.
De acuerdo con su explicación, en Venezuela la Constitución fija algunas pautas para el régimen presupuestario dentro de lo que expresan los artículos 311 al 315 inclusive.
Esto incluye el equilibrio plurianual “de manera que los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios”, la directriz de que “el ingreso generado por la riqueza natural del subsuelo y los minerales debe orientarse al financiamiento de la inversión productiva, la educación y la salud”, exige una ley especial anual junto a la del presupuesto, para normar los límites del endeudamiento público.
Sin embargo, no todas estas premisas se han cumplido durante los últimos años, incluso con el propio Giordani ejerciendo funciones dentro de las filas del Gobierno, debido básicamente a la forma como se ha venido presupuestando, que no permite un equilibrio entre ingresos y gastos ordinarios.
2.- Gasto a la carta
Al menos desde hace diez años, se han elaborado proyectos de presupuesto que subestiman las variables macroeconómicas con las cuales se hace el cálculo de lo que le ingresará a la nación por sus distintas rentas y lo que gastará, razón por la cual tales programaciones han terminado por convertirse en ejercicios numéricos alejados de la realidad, que se manejan atendiendo a las necesidades coyunturales del Ejecutivo.
“En los últimos años la discusión del presupuesto en Venezuela se ha convertido en un ritual, en el cual el Gobierno proyecta premisas macroeconómicas que no tienen ninguna relación con la situación del país”, señala la firma Ecoanalítica.
Dos de los indicadores fundamentales para presupuestar son el precio de la cesta petrolera venezolana y el nivel de producción de crudo, ya que nueve de cada diez dólares que ingresan a la economía provienen de las exportaciones de hidrocarburos. En los últimos años los presupuestos de la nación han sido elaborados por el Gobierno bajando considerablemente el precio del crudo con respecto a las proyecciones del mercado, aunque en algunos momentos también se ha jugado con la variable del tipo de cambio.
Esta decisión restringe el volumen de ingresos ordinarios que se estima para todo un año fiscal. Tal práctica afecta directamente las asignaciones que les corresponden a las regiones. Hasta 20% del total de los ingresos ordinarios estimados anualmente por el fisco nacional deben dirigirse a las regiones por situado constitucional, como señala la carta magna.
José Manuel Puente, profesor del IESA, ha desarrollado trabajos donde explica que para un gobierno existe un dividendo muy claro en términos políticos al subestimar ingresos. Esto se debe a que a lo largo del ejercicio fiscal se terminan obteniendo más ingresos de los que se asentaron en el presupuesto subestimado, por lo que se consideran extraordinarios y se ejecutan por la vía de los créditos adicionales de una manera discrecional.
Es decir, que los recursos no se ejecutan según una programación transparente, sino que se van erogando según las decisiones que el Gobierno adopte sobre la marcha en función de su agenda.
3.- Desorden fiscal
Más allá de la eventual discrecionalidad implícita en esta práctica, está el hecho de que la misma poco contribuye a fomentar la disciplina fiscal que necesita el país y a que se logren los objetivos fundamentales en materia de educación, salud y desarrollo.
Buena parte de la gestión fiscal de la última década ha sido deficitaria, es decir, que se gasta más de lo que ingresa, lo que genera distorsiones sobre la ingeniería financiera del país.
Según ha escrito Puente, el manejo presupuestario inconsistente es uno de los elementos por los cuales el país ha incurrido en endeudamientos en momentos cuando no ha sido necesario hacerlo y no ha buscado opciones de ahorro en tiempos de altos ingresos.
En su estudio Lecciones aprendidas de política económica en Venezuela: 1936-2004, Ricardo Villasmil concluyó que el gasto público como proporción del PIB ha fluctuado entre el 20% y 30%, y en los años recientes su evolución ha sido fundamentalmente consecuencia de aumentos en el servicio de la deuda pública, al tiempo que áreas como la educación inicial y básica, la medicina preventiva, la seguridad pública, la educación para el trabajo y el mantenimiento de la infraestructura pública se encuentran en clara situación deficitaria.
Parte del desorden en las cuentas se observa en la forma como ha evolucionado el gasto con respecto al presupuesto con el aval, hasta el cierre de 2015, de una Asamblea Nacional mayoritariamente oficialista.
En 2012, por ejemplo, el presupuesto se estipuló en 297,8 millardos de bolívares, pero al cierre del año se encontraba en 470 millardos de bolívares por la vía de los créditos adicionales. Aun cuando el gasto llegó a ese nivel, el Gobierno calculó el presupuesto de 2013 en 396,4 millardos de bolívares, es decir, por debajo de lo efectivamente gastado el año previo. Al cierre de 2013 las erogaciones terminaron sumando 676,3 millardos de bolívares, 70% más de lo programado.
En 2014 la historia se repitió. El gasto comenzó en 552,6 millardos de bolívares y a lo largo del año se aprobaron créditos adicionales por un monto similar al del presupuesto original: unos 566 millardos de bolívares.
En 2015, el presupuesto fue calculado en 741,7 millardos de bolívares, pero cerró el año en 2,1 billones de bolívares.
En casi todos estos ejercicios, el pago de nómina –que es un concepto recurrente de la operatividad del Estado– despunta entre los principales conceptos del gasto que se gestiona de forma adicional.
4.- Lo que plantea Maduro
“El TSJ ha dicho que la Asamblea Nacional ha perdido todas sus condiciones y le voy a pedir que me diga qué hacer con el presupuesto de la Nación. Con la extensión del Decreto de Emergencia Económica tengo entre mis facultades la potestad para, a través de un nuevo decreto, aprobarlo para que el país no se detenga”, aseguró el Mandatario Nacional.
En la explicación que le dio al país sobre el tema dijo necesitar “una opinión y una decisión clara y constitucional del más alto tribunal para no cometer ni un solo error. El pueblo debe tener la garantía de que no me voy a dejar maniatar por esta oligarquía, nadie me va a amenazar ni detener. Somos legalistas y constitucionalistas. Envío una carta al TSJ y espero que nos fije las pautas de acuerdo a la sentencia de desacato de la Asamblea adeco burquesa”.
De allí que llamara al pueblo “para consultar y exponer el presupuesto en el Congreso de la Patria”, donde prevé que sea aprobado “en asamblea general”.
En el nuevo decreto de Estado de Excepción y Emergencia Económica, publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria 6.256, del 13 de septiembre, el Jefe de Estado se reservó la posibilidad de gestionar directamente los recursos del próximo año, pues estipuló que “si por situaciones de hecho o impedimentos jurídicos resultare imposible tramitar el Presupuesto 2017 oportunamente”, podrá decretarse una normativa especial para la asignación de recursos presupuestarios, los límites máximos de autorizaciones para gastar, la distribución de los egresos y las operaciones de financiamiento, sin compensaciones entre sí, que regirán para el ejercicio económico financiero 2017.
Igualmente dejó abierta la opción de autorizar erogaciones con cargo al Tesoro Nacional y otras fuentes de financiamiento que no estén previstas en la Ley de Presupuesto para optimizar la atención de la situación excepcional.
También podrá “aprobar y suscribir contratos de interés público para la obtención de recursos financieros, asesorías técnicas o aprovechamiento de recursos sin sometimiento a autorizaciones o aprobaciones de otros poderes públicos”.
5.- La estrategia
Antes de esto, el Gobierno ya había adoptado medidas para concentrar el manejo de los recursos.
En diciembre de 2015 fueron aprobadas varias leyes en el último tramo de vigencia de los poderes habilitantes que había recibido Nicolás Maduro de la Asamblea Nacional con mayoría oficialista. Entre otras, se reformó la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público donde se eliminó la necesaria aprobación de la Comisión de Finanzas de la AN a toda operación de crédito público.
También modificó la Ley del Banco Central de Venezuela para que este ente pudiera obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y a entidades públicas o privadas en caso de que “exista amenaza interna o externa a la seguridad u otro perjuicio al interés público, que calificará al Presidente o Presidenta de la República mediante informe confidencial; o en aquellos casos en que hayan sido aprobados de forma unánime por los miembros del Directorio”.
A inicios de 2016, en el marco de la emergencia económica, Maduro dispuso de los recursos que no fueron ejecutados durante 2015. Esos montos no ejecutados en un ejercicio anterior suelen ser una de las fuentes que alimentan los créditos adicionales, por lo que el Gobierno decretó pasar el remanente de 2015 al Fondo de Desarrollo Nacional (Fonden), con lo cual tomó control de unos 200 millardos de bolívares sin necesidad de pasar por la AN para que les autorice su uso vía créditos adicionales tomando en cuenta que desde enero el Parlamento es de mayoría opositora.
6.- Los riesgos
Aunque el Presidente Maduro asegura que “70% del presupuesto del año 2017 es para inversión social, tanto del proyecto económico-social como de las misiones, la educación, la vivienda y la salud”, la forma como se preparará la programación de gastos e ingresos, despierta dudas.
Uno de los puntos críticos es el hecho de que los recursos se manejen de manera concentrada, porque esto abre un margen para prácticas poco sanas y eleva el riesgo de que la política fiscal se use para responder a la coyuntura política del país.
“La pretensión presidencial profundiza la discrecionalidad y la opacidad en el manejo de los recursos del pueblo, lo que impide la participación ciudadana, la exigencia de rendición de cuentas y facilitan la concentración y el abuso de poder”, señaló la organización Transparencia Venezuela, para la que este planteamiento viola la Constitución con el hecho de que Nicolás Maduro “decida unilateralmente las prioridades de Venezuela y en qué se gastan los recursos cada vez más escasos”.
El desorden en las cuentas es otro de los riesgos de esta propuesta del Gobierno.
En la última década la gestión fiscal ha estado signada por la expansión del tamaño del Estado como parte de una estrategia del Gobierno de quitarle peso al sector privado, un factor que elevó la nómina pública en 100% desde 1999.
De acuerdo con la firma ODH, el gasto público en términos reales aumentó casi 120% entre los años 1999 y 2014. Sin embargo, el peso del sector público en el PIB o sobre la actividad económica como tal, se ha mantenido prácticamente igual, ya que sólo pasó de 35,2% a 36,3% del producto en ese mismo lapso. Para ODH esto demuestra que el crecimiento en las erogaciones para mantener operativamente a este sector (nómina y gastos) no se refleja en un mayor aporte a la economía.
Sostener esos niveles de gasto no siempre ha sido posible. Además de los ingresos petroleros, que en algunos años recientes alcanzaron picos históricos, el Gobierno ha recurrido al endeudamiento para costearse e intentar cerrar la brecha entre los recursos que percibe y los que necesita gastar.
Asimismo, ha usado al Banco Central de Venezuela para que financie a Pdvsa y a otras empresas del Estado, una política que muchos economistas identifican como una de las principales causas de la inflación que algunos estiman en cerca de los cuatro dígitos este año.
http://contrapunto.com/noticia/sombra-de-la-discrecionalidad-pesa-sobre-el-presupuesto-2017-102990
